Perustelut
Oikaisuvaatimus
Aluehallitus päätti 7.8.2023 § 199, että Pirkanmaan hyvinvointialue ei ota vastaan Oriveden kaupungin Artun Palveluasunnot Oy:lle myöntämiä omavelkaisia takausvastuita. Oriveden kaupunki on 23.8.2023 jättänyt päätöstä koskevan oikaisuvaatimuksen. Oikaisuvaatimuksessa vaaditaan päätöksen kumoamista ja takausvastuiden vastaanottamista aluevaltuuston 30.3.2022 ja 3.10.2022 tekemien päätösten mukaisesti ilman aiheetonta viivytystä.
Oikaisuvaatimus on liitteenä.
Voimaanpanolain sisällöstä takausvastuiden siirtymisen osalta
Sosiaali- ja terveydenhuoltoa ja pelastustoimea koskevan uudistuksen toimeenpanosta ja sitä koskevan lainsäädännön voimaanpanosta annetun lain (jäljempänä voimaanpanolaki) 25 §:n mukaan sosiaali- ja terveydenhuollon sekä pelastustoimen järjestämiseen liittyvät sopimukset siirtyvät hyvinvointialueelle, ellei toisin sovita. Voimaanpanolakia koskevan hallituksen esityksen perusteluissa todetaan tältä osin, että hyvinvointialueen vastuulle siirtyisivät erilaiset palvelujen ostoihin ja materiaalien hankintaan liittyvät sopimukset ja sellaiset sosiaali- ja terveydenhuollon tai pelastustoimen toimitiloihin liittyvät vuokrasopimukset, joissa kunta itse on vuokralaisena.
Voimaanpanolain 25 § 2 momentissa on säädetty hyvinvointialueiden suojaksi sopimuksista ja vastuista, jotka eivät ilman eri sopimusta siirry hyvinvointialueille. 2 momentin ensimmäinen kohta koskee toimitiloja koskevia sopimuksia, joihin sisältyy ehto kohteen lunastamisesta tai ostajan osoittamisesta kohteelle. Tällaisia ehtoja voi olla kiinteistöleasing- tai elinkaarisopimuksissa. Säännöksen tarkoituksena on ollut suojata hyvinvointialuetta sellaisten toimitiloja koskevien sopimusten siirtymiseltä, jotka eivät ole vapaasti irtisanottavissa ja näin ollen mahdollisesti tulevaisuudessa epätarkoituksenmukaisesti rajoittaisivat hyvinvointialueiden palveluverkko- ja muita palvelujen järjestämispäätöksiä.
Voimaanpanolain 25 § 3 momentin mukaan jos kunta on toiminut ennen sosiaali- ja terveydenhuollon sekä pelastustoimen järjestämisvastuun siirtoa joko voimassa olevan lainsäädännön tai kuntaa sitovan sopimuksen vastaisesti, kunta vastaa tästä aiheutuvista seuraamuksista.
Voimaanpanolain 25 § 4 momentin mukaan sellainen takausvastuu, jonka kunta on antanut omistamansa sosiaali- ja terveyspalveluita tuottavan yhtiön puolesta, siirtyy hyvinvointialueelle. Kyseisessä kohdassa on siis erikseen säädetty tiettyjen takausvastuiden siirtymisestä, joihin liittyy myös yhtiön osakeomistuksen siirtyminen. Koska Oriveden kaupungilla ei ole omistusta Artun Palveluasunnot Oy:ssä, kyseistä säännöstä ei kuitenkaan sovelleta nyt käsiteltävänä oleviin takauksiin.
Oriveden Artun Palveluasunnot Oy:lle antama takaus on luonteeltaan sote-kiinteistöihin liittyvä investointituki ja näin ollen se kuuluu kunnan vastuulle. Kyseessä ei ole sosiaali- ja terveydenhuoltoon tai pelastustoimen järjestämiseen liittyvä sopimus. Tämä tulkinta on yhtenevä myös muiden vastaavalla tavalla toteutettujen kiinteistöjen kohdalla. Oriveden kaupunki on täten toiminut virheellisesti lisätessään siirtyvän omaisuuden ja velvoitteiden luetteloon sinne kuulumattoman takausvastuun.Takausvastuun siirtyminen olisi ollut mahdollista vain osapuolten erillisellä nimenomaisella sopimuksella.
Lisäksi takausta myönnettäessä ja siihen liittyvää palveluvelvoitetta asetettaessa on Pirkanmaan hyvinvointialueen näkemyksen mukaan toimittu kuntalain ja hankintalain vastaisesti. Voimaanpanolain 25 § 3 momentin mukaan kunta vastaa tällaisissa tapauksissa aiheutuvista seuraamuksista. Koska menettelyssä tapahtuneita virheitä ei voida enää jälkikäteen korjata, vastuu seuraamuksista voi toteutua vain siten, että takausvastuu ei siirry.
Voimaanpanolaissa säädetty kunnan selvitys ja aluevaltuuston päätös
Oriveden kaupunki on oikaisupyynnössään esittänyt, että asiasta olisi voimaanpanolain tarkoittamalla tavalla erikseen sovittu, kun kyseinen takausvastuu on liitetty aluevaltuuston 30.3.2022 käsittelemään Oriveden kaupungin toimittamaan selvitykseen siirtyvästä omaisuudesta ja sopimuksista.
Ennen maaliskuun aluevaltuuston käsittelyä hyvinvointialueen valmisteluorganisaatio pyysi kuntia toimittamaan kopiot kaikista siirtyvistä sopimuksista tallentamalla nämä tätä varten hankittuun Cloudia-järjestelmään. Määräaika sopimusten toimittamiseen oli 31.1.2022. Kunnille oli tiedotettu etukäteen, että voimaanpanolain 26 §:n mukainen selvitys siirtyvistä sopimuksista perustuu 31.1.2022 mennessä toimitettuun aineistoon.Tämä aikataulu oli myös Orivedellä tiedossa ja Oriveden kaupunginhallitus viittaa tähän aikatauluun itsekin 14.2.2022 tekemässään siirtyvän omaisuuden selvitystä koskevassa päätöksessään. Kyseisen päätöksen mukaan Orivesi on ohjeistuksen mukaisesti antanut tiedot 31.1.2022 mennessä kaikista siirtyvistä sopimuksista ja tämän tiedon Oriveden kaupunki oli antanut myös hyvinvointialueelle.
Ainoa takauksia koskeva hyvinvointialueelle toimitettu tieto on kuitenkin sisältynyt Oriveden hyvinvointialueelle toimittaman päätöksen liitteeseen 11 "Osakkeet ja muut ilmoitettavat tiedot", jonka kohdassa 3. Vakuudet, saadut ja annetut on mainittu: Orvokkikuja 3/ Artun palveluasunnot Oy erityistakaussitoumus 4,277,289.00 € ja Kaupintie 4/Artun palveluasunnot Oy omavelkainen takaus 3,515,259.00 €. Näistä tiedoista ei ole ollut pääteltävissä, mihin kyseiset vakuudet ovat liittyneet. Kyseisistä kiinteistöinvestoinneista ei Oriveden kaupungin antamaan selvitykseen ole sisältynyt mitään muuta tietoa. Kyseisiä kohteita ei ole mainittu toimitilaluettelossa eikä niitä koskevia vuokrasopimuksia siirtyvien sopimusten luettelossa. Artun Palveluasunnot Oy:n kanssa tehdyt vuokrasopimukset toimitettiin Cloudiaan vasta vuoden loppupuolella 15.11.2022. Selvitys ei myöskään sisältänyt tietoja Artun Palveluasunnot Oy:n omistussuhteista, joten voimaanpanolain 25 § 4 momentin sovellettavuutta kyseisiin takauksiin ei ole voitu arvioida ennen päätöksentekoa.
Edellä mainitun puutteellisen selvityksen johdosta aluevaltuuston päätöksessä 30.3.2022 § 35 todetaan nimenomaisesti, että hyvinvointialueen ja kaupungin tulee käydä tarvittavat neuvottelut kesäkuun 2022 loppuun mennessä ja että neuvottelun tulos takausvastuista tuodaan tiedoksi aluevaltuustolle viimeistään syyskuussa 2022. Aluehallituksen päätöksen perusteluissa on myös todettu selvityksessä olleista puutteista, että "Orivedellä on merkittäviä takausvastuita, joiden osalta on tarkennettava takauksen saaja suhteessa voimaanpanolain 25 §:n määrityksiin." Lisäksi päätöksissä on todettu, että selvityksessä on puutteita liittyen toimitiloista annettuihin tietoihin. Edellä mainittu huomioiden Oriveden kaupungille on tullut olla selvää, ettei hyvinvointialue ole kyseisellä päätöksellään hyväksynyt takausvastuiden siirtymistä itselleen. Se, ettei hyvinvointialue ole voinut tehdä voimaanpanolain tarkoittaman sisältöistä päätöstä, on aiheutunut Oriveden kaupungin toimittaman selvityksen puutteista.
Minkäänlaista keskustelua tämän takausvastuun siirtymisestä ei osapuolten välillä käyty ennen asian käsittelyä, eikä Orivesi antanut minkäänlaista selvitystä, miksi siirtyvien velvoitteiden luetteloon oli lisätty sinne lähtökohtaisesti kuulumaton takausvastuu. On myös selvää, ettei Oriveden kaupunki voi vedota kyseiseen päätökseen omaksi edukseen takausvastuiden siirtymisestä sopimisena, koska se itse on laiminlyönyt antaa yksityiskohtaiset ja oikeat tiedot siirtyvistä vastuista, saajatahosta ja siitä, mihin takaukset liittyvät. Myöhemmin käydyissä neuvotteluissa on selvinnyt, ettei kyseessä ole sellaiset vastuut, jotka voimaanpanolain mukaisesti siirtyisivät hyvinvointialueelle ja tämä on Oriveden kaupungin edustajille ilmoitettu loppuvuodesta 2022.
Rajoittamislaista
Laissa kuntien ja kuntayhtymien eräiden oikeustoimien väliaikaisesta rajoittamisesta sosiaali- ja terveydenhuollossa rajoitettiin kuntien oikeutta lain voimassaoloaikana tehdä tiettyjä hyvinvointialuetta myöhemmin sitovia oikeustoimia. Rajoittamislailla rajoitettiin mm. kuntien oikeutta tehdä merkittäviä toimitilainvestointeja sosiaali- ja terveydenhuollon toimialalla, jotteivät nämä estäisi tai epätarkoituksenmukaisesti rajoittaisi hyvinvointialueiden toimintamahdollisuuksia järjestää yhdenvertaiset palvelut mahdollisimman kustannusvaikuttavasti koko alueellaan. Vaikka lain esitöissä investoinneille todettiinkin olevan tarvetta, monissa tapauksissa oli havaittu tarkoituksena olevan investoida paikallisesti, jotta tuleva palvelujen järjestäjä käytännössä tulisi sidotuksi investointien hyödyntämiseen ja siten nykyisten kaltaisten palvelujen säilyttämiseen paikallisina. Rajoittamislain mukaan yli viiden miljoonan euron rakennusinvestoinnit ovat kiellettyjä, ellei niille haettu ja saatu poikkeamislupaa. Rajoitus koski myös vuokra- tai muuna käyttöoikeussopimuksena toteutettavia rakennuksiin kohdistuvia investointeja. Poikkeamislupa voitiin myöntää vain palvelujen saatavuuden turvaamiseksi välttämättömille ja kiireellisille hankkeille. Samasta syystä toimitiloja koskeviin vuokrasopimuksiin säädettiin pakolliseksi sisällyttää laissa tarkemmin määritelty irtisanomisehto.
Oriveden uudishankkeiden vuokrasopimuksissa on rajoittamislaissa tarkoitettu irtisanomisehto, mutta näitä tiloja koskevan laajan takausvastuun siirtyminen hyvinvointialueelle tarkoittaisi, ettei tätä irtisanomisehtoa olisi käytännössä mahdollista käyttää. Takausvastuun siirtäminen hyvinvointialueelle olisi tältä osin selvästi ristiriidassa mainitun lain tavoitteiden kanssa, mistä Oriveden kaupungin on tullut olla tietoinen. Takausvastuun säilyminen Oriveden kaupungilla ei ole kohtuutonta ottaen huomioon, että se on ryhtynyt suurimittaisiin uudisrakennushankkeisiin rajoittamislain voimassaollessa ja myöntänyt niihin liittyviä takauksia. Oriveden kaupungin on tullut olla tietoinen siitä, ettei tuleva sosiaali- ja terveydenhuollon uudistusta koskeva lainsäädäntö todennäköisesti tule vapauttamaan sitä kaikista vastuista liittyen kyseisiin toimitilainvestointeihin.
Kuntalain säännökset takauksen myöntämisestä ja palveluvelvoitteen asettamisesta
Kuntalain 129 §:ssä säädetään takauksen myöntämisestä. Kuntalain mukaan kunta voi myöntää takauksen tai muun vakuuden kilpailutilanteessa markkinoilla toimivan kuntakonsernin tai 2 mom. tarkoitetun määräysvallan ulkopuolella olevan yhteisön velasta tai muusta sitoumuksesta ainoastaan 3 momentissa säädetyissä tilanteissa. Takauksen liittyminen yhteisölle annettuun palveluvelvoitteeseen, mihin Oriveden kaupunki on takauksen antamista koskevassa päätöksessään ja oikaisuvaatimuksessaan vedonnut, on yksi 3 mom. poikkeuksista. Lisäksi kuntalain 129 § 4 mom:n mukaan kunnan on takausta myöntäessään otettava huomioon, mitä Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 ja 108 artiklassa säädetään, eli huomioitava valtiontukea koskeva sääntely.
Palveluvelvoitteen antamisesta säädetään kuntalain 131 §:ssä. 131 §:n 3 momentin mukaan palveluntuottaja on valittava avoimessa ja syrjimättömässä menettelyssä, ja jos palveluvelvoite täyttää hankintalaissa säädetyn hankintasopimuksen tai käyttöoikeussopimuksen määritelmän, palveluntuottajan valinnassa on noudatettava mainitun lain mukaista menettelyä.
Ainakin Kaupintie 4 -kiinteistölle toteutetun rakennushankkeen osalta kyse on ollut kunnan tarpeiden ja tavoitteiden mukaisen uudisrakennuksen toteuttamisesta kunnan osoittamalle kiinteistölle eli hankintalain mukaisen rakennusurakan tai, ehdoista riippuen, käyttöoikeusurakan toteuttamisesta, vaikkakin se on toteutettu vuokrasopimuksena. Rakennusurakan toteuttaminen on ollut edellytys kohteen myöhemmälle vuokraamiselle sosiaalipalvelujen toimitilaksi ja vuokran määrä on sidottu investoinnin kustannuksiin. Oriveden kaupungin oikaisuvaatimukseen liittämistä takauspäätöksistä ei ilmene, että palveluvelvoitteen antamisessa olisi noudatettu hankintalakia, ja siten kuntalain edellyttämää menettelyä. Päätöksessä puhutaan tarjoutumismenettelystä, joka on koskenut useita kohteita, ja johon menettelyyn valituksi tulleen Artun Palveluasunnot Oy:n lisäksi on osallistunut pääosin sosiaali- ja terveydenhuollon palveluita tuottavia yrityksiä. Myöskään ei käy ilmi, että hankinnan kohdetta tai valintaperusteita olisi kuvattu sillä tavoin, että menettely olisi ollut avoin ja tasapuolinen. Velvoite hankintalain noudattamiseen palveluvelvoitteen saajan valinnassa liittyy keskeisesti valtiontukisäännösten noudattamiseen. Jos kokonaisuus, johon tuki sisältyy, kilpailutetaan hankintalain mukaisesti, voidaan varmistua, ettei siihen sisälly kiellettyä valtiontukea. Mikäli avointa kilpailutusta ei ole järjestetty, siihen sisältyy riski kielletystä valtiontuesta.
Hyvinvointialue ei voi ottaa vastuulleen takauksia, joita myönnettäessä ei ole noudatettu voimassaolevaa lainsäädäntöä. Kuntalain säännöksiä vastaavat säännökset sisältyvät myös lakiin hyvinvointialueesta.
Päätöksen korjaamisesta hallintolain mukaan
Hallintolain 50 §:n mukaan viranomainen voi poistaa virheellisen päätöksensä ja ratkaista asian uudelleen, jos päätös perustuu selvästi virheelliseen tai puutteelliseen selvitykseen. Päätöksen korjaaminen asianosaisen vahingoksi edellyttää, että asianosainen suostuu päätöksen korjaamiseen. Asianosaisen suostumusta ei kuitenkaan tarvita, jos virhe on ilmeinen ja se on aiheutunut asianosaisen omasta menettelystä.
Artun Palveluasunnot Oy:n omistamia kiinteistöjä koskeva takausvastuu ei kuulu voimaanpanolaissa määriteltyihin hyvinvointialueelle siirtyviin vastuisiin. Oriveden kaupungin päätös, jossa se on ilmoittanut takausvastuun siirtyväksi ilman, että tästä oli neuvoteltu hyvinvointialueen kanssa, on virheellinen. Aluevaltuuston päätöksellä 30.3.2022 kyseisiä takausvastuita ei ole otettu vastaan, vaan niistä on edellytetty käytävän neuvottelut asian selvittämiseksi ja sopimiseksi. Kaikkia asiaan liittyviä selvityksiä ei oltu toimitettu myöskään aluevaltuuston päätökseen 3.10.2022 mennessä. Hyvinvointialueella olisi joka tapauksessa oikeus korjata päätöksessä oleva ilmeinen virhe asianosaisen vahingoksi myös ilman tämän suostumusta, koska virhe on aiheutunut Oriveden kaupungin merkittävästi puutteellisesta ja myöhässä toimitetusta selvityksestä.